2“三区三线”关系示意及管控

（1）“三区三线”关系示意 生态空间、农业空间、城镇空间以及生态保护红线、永 久基本农田控制线、城镇开发边界“三区三线”共同构建战略 领与刚性管控互为补充的全域空间管控体系，具体关系如 下图示意：

图2三区三线关系示意图

（2）三区三线管控类型 根据三区三线的定义内涵以及各自特性，确定其分属不 同的管控类型基坑标准规范范本，具体如下表所示：

表 1 三区三线管控类型

3、城镇空间和城镇开发边界划定技术准备和要求

3、城镇空间和城镇开发边界划定技术准备和要求 3.1 技术准备 3. 1. 1 资料准备 依据工作自标，原则上以第三次国土调查作为规划编制 的现状基础数据，应实地调查和收集城镇空间和开发边界划 定工作所涉及的自然条件与自然资源、社会经济条件、土地 利用及城乡建设等方面资料。其中，图件资料格式应为具有 坐标的CAD或ArcGIS格式图件。市（县）域图纸比例尺 般为1:5万一1:20万。 3.1.2用地分类衔接 在划定城镇空间和城镇开发边界前，应对现有规划的用 地分类标准进行衔接，明确用地分类的对应关系。 3.1.3 统一坐标系统 划定城市开发边界坐标系统为2000国家大地坐标系。 3.1.4 用地规划衔接 加强现有规划的衔接，分析在用地规模、空间布局和用 地差异三个方面的差异，明确建设用地空间布局一致区域的 规模、位置，重点确定建设用地空间布局差异区域的规模、

（1）城镇空间和开发边界的划定必须在分析、评价生态 适宜性和城市用地条件的基础上，充分考虑生态保护控制要 求以及城镇发展的空间需求、用地功能和布局形态，方便城 镇各功能用地之间的有机联系。 （2）城镇空间和开发边界的划定应充分衔接现有规划： 充分考虑需要严格保护的地域范围，禁止逾越永久性基本农 田保护区界线、生态安全控制区界线、文物古迹保护区界线 等控制区域划定开发边界。 （3）城镇空间和开发边界的划定应有利于促进土地及空 间资源的科学、集约、节约、高效利用，尽量不占或少占耕 地。 （4）城镇空间和开发边界的划定应当充分衔接既有的规 划基础。结合现有规划成果，在科学论证城市远景空间结构 规模和资源环境限制的基础上，遵循集中布局、集约利用、 减少基础设施投资及运营成本的原则，使城币建设用地应尽 量不要跨越大型基础设施廊道、河流、沟谷等人工或天然障 碍。 （5）城镇穴间和城铺开验法更的划定应尽易利用名米反

划和地物的法定界线、地理边界线、行政管辖线等，做到清 晰可辨，便于管理。 （6）空间上邻近但不宜连片发展的城市，开发边界应避 免重合，以预留生态隔离区域；建设用地已经基本连片，上 立规划明确为一体化发展的城市，可统一划定城镇开发边界 多中心、组团式发展的城市，城镇开发边界可以为相互分离 的多个闭合范围。

4、城镇空间和城镇开发边界划定步骤

4、城镇空间和城镇开发边界划定步骤

4.1 城镇空间划定步骤

4.1.1刚性控制要素识别 刚性控制要素包括法律法规要求必须控制的生态要素 种类和范围、维护区域生态格局需要保护和控制的重要廊道 和开敬空间、生态敏感性较高的区域。 （1）法律法规要求进行管控的区域 法律法规明确规定需要进行控制的区域必须纳入生态 底线范围，其包括自然保护区、风景名胜区、生态公益林 水源保护区、湿地、森林公园、自然遗产、基本农由、文化 遗产保护区、历史文物保护区、地质灾害区、地质遗迹区域 等。

（2）维护生态格局必须保护的区域 城市应结合城市开发边界划定制定符合自身发展需求 的生态建设目标和计划，对城市的生态环境进行整体把握。 绿环、绿楔、绿廊等生态开敲空间维护看城币的整体生态格 高，有助于形成组团式、网络化、城乡交融的城镇空间形态， 为塑造良好的空间发展格局，应对城市的重要生态廊道，进 行空间管制。 （3）“双评价”不宜进行城市建设的区域 本指南建议采用资源环境承载能力和国土空间开发 适宜性评价，识别区域资源环境优势和短板、分析限制性因 素，确定可进行城镇建设的空间和必须要进行生态控制的区 或。具体评价方法可参照《湖南省资源环境承载能力和国土

4.1.2终极规模确定

（1）资源环境承载力评价 资源环境承载力评价可以选择从土地资源承载力、水资 源承载力、生态环境承载力以及地质环境承载力等几个方面 进行。

根据自身特征，主要考虑建设用地承载力评价和耕地 承载力评价，综合考虑区域系统协调性构建评价指标体系。 其中，建设用地承载力评价指标以建设用地压力状态指数表 征。耕地承载力评价以汇总单元的耕地承载指数表征，并对 非农业人口高于70%，且第二、三产业产值在地区生产总值 中的比重高于75%的地区不评价耕地承载力。具体评价方法 可参考《湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评 价技术指南》。 ·水资源承载力评价 根据现状特征，主要考虑地表水资源承载力评价和地下 水资源承载力评价。地表水资源承载能力评价综合考虑水资 原利用率和用水总量。地下水资源承载能力评价用地下水升 采程度、地下水水位相对下降点占比或泉流量相对衰减点占 比表征。具体方法可参考《湖南省资源环境承载能力和国土 空间开发适宜性评价技术指南》。 ·生态环境承载力评价 结合市县不同的资源环境类型，主要采用生态功能的水 源涵养指数、土地退化指数和栖息地面积指数指标，大气环 竞中的大气污染物浓度超标指数、城市环境空气质量（PM2.5 指标，水环境中的水污染浓度超标指数和城市水环境质量 （黑臭水体）指标，耕地质量中的耕地质量变化指数指标等

来评价生态环境承载力，具体评价方法参考《湖南省资源环 境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》。 ·地质环境承载力评价 按评价单元功能的不同，分为工程建设类和农业生态类 并结合不同功能，工程建设类主要考虑崩塌滑坡泥石流危险 生、岩溶塌险危险性和采空塌陷危险性指标，农业生态类主 要考虑损毁土地程度、土壤环境地球化学等级指标，具体评 介方法可参考《湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适 宜性评价技术指南》。 （2）终极人口规模预测 终极城镇人口规模预测一方面要满足上层次规划要求， 另一方面也可按照区域人口比重法和稳定城镇化率推算法 进行确定。 ·满足上层次规划要求 以上层次国土空间规划确定的人口规模为依据。 ·区域人口比重法确定终极总人口规模 考虑在上层次区域（省、城市群、地级市）中的人口比 重现状和历年变化，判断未来变化趋势，从而确定终极人口 规模。

4.1.3 与现有规划进行协调

4.2城镇开发边界划定步骤

4.2.1城币国土空间开发适宜性评价 城市国土空间开发适宜性评价应从自然限定、生态保护 经济评价等多个方面确定适宜和限制用地的各因子，在选择 的因素中确定参加评价的因子，并给出各参评因子的指标 对其进行量化分级、赋予相应的权重和分值，然后在整个评 价区内划分评价单元，计算各评价单元上的各影响因素的分 值，最后将所有因素的得分相加，获得评价单元上的综合得 分，根据评价单元分值进行聚类分析，最终确定用地建设适 宜性分类等级。具体指标因子可参考其下表，同时根据自身 实际情况进行选择

4.2.2城镇发展规模预测 我国传统的规模预测方法较多强调以人定地，该方法便 于理解和操作，但在实际预测过程中存在利用多种方式夸大 人口的问题。为保证城镇开发边界最终的科学性和权威性， 本指南建议根据实际情况采用以人定地和以产定地相结合 的方法进行测算。 （1）以）人口圳模确定建设地顿模

根据城镇近年来人口增长规律，考虑人口增长驱动因子 采用综合增长率法和劳动力需求法等预测规划期末人口。 司时，根据城镇实际情况确定人均建设用地指标，最终 依公式：城镇建设用地=城镇人口预测自标文人均建设用地 进行计算。 （2）以产业发展水平确定建设用地规模 分产业分别预测产值发展自标，同时基于产出类型的地 均产出水平，依公式：城镇建设用地=产业增加值目标X地 均二、三产出水平计算建设用地规模。 4.2.3城市发展方同分析 城市建设用地向外蔓延和增长超势的预测可以通过引！ 入“距离成本”思想，计算出区域内所有土地开发利用的难 易程度，以此确定城市用地发展趋势。用地增长成本的考虑 因素主要包括地形条件、交通条件、环境景观和公共服务设 施等方面。根据自身特点选定影响因子后，将所有因子进行 加权叠加，得到成本数据集，成本低的区域未来发展超向性 明显，成本越高的区域未来空间发展拓展趋向性较低。 司时，城币空间发展超势判断也应探讨区域周边城币的 相互辐射，可引入经济联系强度来衡量城市间相互辐射的大

小，并采用弓引力模型进行测算，具体如下：

R, =(/PG,×JPG) / D,

4.2.4弹性幅度调整确定

4.2.5城镇开发边界划定

4.2.5城镇开发边界划定 在城市国土空间开发适宜性评价、城市建设用地规模 弹性空间调整幅度取值以及城市发展方向确定的基础上，同 时考虑范围内刚性控制要素规模，划定城市开发边界。

5、城镇空间和城镇开发边界成果要求

5、城镇空间和城镇开发边界成果要求

5. 1. 1 内容构成 （1）城镇空间和城镇开发边界的划定成果一般包括说明 文件、图件、数据库及其他材料。 （2）除纸质形式外，还应按照相关要求提供电子版成果。

说明文件应就城市资源环境承载力评价、城市发展条 个析与国土空间开发适宜性评价，城镇规模预测与发展空 求，生态安全控制区界线、文物古迹保护区界线、永久 基本农由保护区界线等的识别与确定，城镇空间和开发迈 别定方案，相关规划调整等做出说明。说明文件可参照女 是纲撰写： （1）前言 （2）城市资源环境承载力评价 （3）城市发展条件分析与国土空间开发适宜性评价 （4）城币发展规模确定 （5）城币发展方向确定

（6）城镇空间划定 （7）城镇开发边界划定 （8）相关规划调整建议 （9）城镇空间及城镇开发边界管控要求 （10）实施保障措施

图件包括必备图件和其他图件。其中，必备图件包括： （1）市（县）域范围内国土空间开发适宜性评价图 （2）中心城区用地现状图 （3）城市用地形态与空间结构图 （4）城镇空间划定图 （5）城镇开发边界划定图

（1）包括划定图件的栅格数据和失量数据、划定文档、 表格等。 （2）数据库的内容应与纸质内容的划定成果保持一致， 且应符合《湖南省城镇空间和城镇开发边界划定技术指南》

包括城镇空间和城镇开发边界划定过程中形成的专题报 告研究、工作报告、基础资料、会议纪要、部门意见、专家 论证意见等。

6、城镇空间和城镇开发边界的管理

6、城镇空间和城镇开发边界的管理

1城镇空间和城镇开发边界的

排水标准规范范本城镇空间及城镇开发边界划定工作应结合国土空间规 划编制工作开展。划定成果应纳入国土空间规划一并按程序 报批。

城镇空间和城镇开发边界的修

城镇空间和城镇开发边界批准后原则上不得更改，但因 国家和省市重大政策变化、上位规划重大调整、重大自然灾 害、重大项目等原因确需修改的，应编制专题论证报告并报 原审批机关批准。

镇空间和城镇开发边界的管控，

6.3.1城镇空间的管控要求 城镇空间利用应紧凑布局，集约节约利用土地，提高土 地利用效率，体现城镇生态性和人文性。按照主导功能区规 划要求，规划将城镇空间划分为居住生活区、商业办公区

商贸功能区、公共服务区、科教研发区、产业功能区、重大 基础设施区、市政公用设施区、城市公园、特殊用地等区域， 各主导功能区结合城镇国土空间规划要求实施空间管控。 6.3.2城镇开发边界管控要求 城镇开发边界内的土地开发建设应集中紧凑施工质量标准规范范本，实现城镇 有序建设、适度开发、高效运行、宜居宜业。城镇开发边界 外严禁进行城镇开发建设，应引导城镇开发边界外原有建设 用地逐步向城镇开发边界内集中。

7.1本指南自公布之日起施行。 7.2本指南将根据开发边界划定和管理的实际情况，并 结合发展的需要做进一步的充实、完善。 7.3本指南由湖南省自然资源厅负责解释。